巴西將軍的演講

案例摘要

監察委員會推翻 Meta 原先保留一部 Facebook 影片的處置，該影片中有一位巴西將軍呼籲民眾「hit the streets」（走上街頭）並「go to the National Congress and the Supreme Court」（前往國民議會和最高法院）。雖然監察委員會認知到 Meta 在選舉期間和選舉後制訂了數項風險評估和緩解措施，但有鑑於其平台被用來在選舉中煽動暴力的潛在風險，Meta 應持續加強努力，以防止、緩解和解決負面結果。監察委員會建議 Meta 制訂一項架構來評估其廉正選舉相關工作，以防止其平台被用來推動政治暴力。

關於本案例

巴西 2022 年 10 月的總統大選結果呈現嚴重的極化狀況，而網路上和現實生活中都有廣泛且眾口同聲質疑選舉合法性的意見。其中包括呼籲進行軍事干預，以及入侵政府大樓以阻止新政府交接。政治暴力風險的加劇並未隨著新當選的總統 Luiz Inácio Lula da Silva 於 2023 年 1 月 1 日上任而趨緩，因為內亂、抗議和軍事基地前的紮營活動仍持續進行中。

兩天後（亦即 2023 年 1 月 3 日）、某位用戶發佈了一段有關 2022 年 巴西大選的影片。葡萄牙文的說明文字含有一段「besiege」（包圍）巴西國會是「the last alternative」（最後手段）的呼籲。該影片也展示了一位支持前總統 Jair Bolsonaro 連任之著名巴西將軍的演講片段。在影片中，這位身穿制服的將軍呼籲民眾「hit the streets」（走上街頭）並「go to the National Congress … [and the] Supreme Court.」（前往國民議會……[和] 最高法院）。緊接著是一系列的圖像，其中一張描述巴西總統府、國會和最高法院的所在地──巴西利亞的三權廣場發生大火。疊壓在圖像上的葡萄牙文文字寫道：「Come to Brasília!Let’s Storm it!Let’s besiege the three powers”（快來巴西利亞！大家蜂擁而上！我們要包圍三權廣場）。疊壓在另一張圖像上的文字寫道：「we demand the source code」（我們要求公佈原始碼）。這是示威者用來質疑巴西電子投票機制可靠性的標語。

在內容發佈當天，有一名用戶檢舉該內容違反 Meta《社群守則》中有關暴力和煽動仇恨的規定，其禁止呼籲強行進入高風險地點。在 1 月 3 日到 4 日這段期間，總共有四名用戶檢舉該內容七次。首次檢舉後，內容審查人員審查該內容，認為其並未違反 Meta 的政策。用戶提出申訴，不過第二名內容審查人員維持原本的處置。隔天，其餘六次的檢舉在經過五名不同審核人員的審查後，一致認為其並未違反 Meta 的政策。

1 月 8 日，前總統 Jair Bolsonaro 的支持者闖進位於巴西利亞「三權廣場」的國民議會、最高法院及總統府，威嚇警方並毀損建物。1 月 9 日，Meta 根據其危險人物和組織政策宣布 1 月 8 日的暴動為「違規事件」，並表示其將移除「支持或讚揚這些行動的內容。」該公司也宣布其已「將巴西指定為暫時性高風險地點」，並「已在移除呼籲民眾拿起武器或強行入侵國會、總統府和其他聯邦大樓的內容。」

有鑑於監察委員會揀選此案例，Meta 判定先前屢次將內容留置在 Facebook 上的處置有誤。2023 年 1 月 20 日，在監察委員會揀選本案例後，Meta 移除了該內容。

重要審查結果

本案例讓大眾擔憂 Meta 廉正選舉相關工作在巴西 2022 年大選和其他地方的選舉等背景下的效力。雖然質疑選舉的廉正性通常會被認為是受保護的言論，但在某些情況下，眾多試圖破壞選舉的宣稱內容可能會導致暴力。在本案例中，發言者的意圖、言論的內容及其影響範圍，以及在巴西當時政治背景下造成迫切性傷害的可能性，在在都證實移除該貼文是合理的作法。

若要認定貼文違反 Meta 有關呼籲強行進入高風險地點的規定，該地點必須被視為「具有高風險」，且必須位於被單獨指定為「暫時性高風險地點」的地區或周遭。由於該貼文清楚明瞭地呼籲強行進入位於巴西利亞三權廣場的政府大樓（位於巴西「暫時性高風險地點」的「高風險地點」）、Meta 在政治暴力加劇期間保留此內容的最初處置明顯背離其自己的規定。

監察委員會深為擔憂的是，儘管發佈該內容時巴西正處於內亂之中，而且在 1 月 8 日暴動前的幾週和幾個月內，類似的內容已廣為流傳，但 Meta 的內容審核人員一再將此內容評估為未違規，且未將其向上呈報進行進一步審查。此外，當監察委員會要求 Meta 提供有關巴西選舉前、選舉期間和選後其平台上選舉相關特定宣稱內容的資訊時，該公司解釋道，其沒有關於此類宣稱內容盛行率的資料。本案例中的內容最終在超過兩週後才遭到移除（此時已發生其所稱的違規事件）、而且是在監察委員會提請 Meta 注意此案例後才遭到移除。

對於監察委員會的提問，Meta 表示其並未採用任何特定衡量指標來衡量其廉正選舉相關工作的整體成功程度。因此，監察委員會認為 Meta 應制訂一項評估該公司廉正選舉相關工作並就此問題進行公開報告的架構。這是為了向該公司提供相關資料以改善其整體的內容審核系統，並決定如何在選舉背景下最妥善地運用其資源。若無此類資訊，監察委員會和大眾就都無法更廣泛地評估 Meta 廉正選舉相關工作的效力。

監察委員會的裁決

監察委員會推翻 Meta 保留貼文的原處置。

監察委員會也對 Meta 提出以下建議：

• 制訂一項評估該公司廉正選舉相關工作的架構。其中包括建立並分享有關成功廉正選舉相關工作的衡量指標，包括有關 Meta 執行其內容政策和廣告應對措施的衡量指標。
• 在其政策公開透明平台中明確說明，除危機政策協定外，為了試圖預防和解決在選舉背景下或其他高風險事件中所產生的潛在傷害風險，該公司也會執行其他協定。

* 案例摘要僅就案例提供總覽，不具有任何先例價值。

完整案例裁決內容

1.裁決摘要

監察委員會推翻 Meta 原先保留一部 Facebook 影片的處置，該影片中有一位巴西將軍呼籲民眾「hit the streets」（走上街頭）並「go to the National Congress and the Supreme Court」（前往國民議會和最高法院）。緊接著這些呼籲的是一張巴西利亞三權廣場（政府大樓所在地）發生大火的圖像，上面的疊壓文字寫道「Come to Brasília!Let’s storm it!Let’s besiege the three powers”（快來巴西利亞！大家蜂擁而上！我們要包圍三權廣場）。監察委員會認為，在 Bolsonaro 支持者對選舉結果提出異議並呼籲軍事干預以阻止政府交接的背景下，這些陳述明確且清楚明確地呼籲入侵和掌控這些大樓。在監察委員會揀選本案例進行審查後，Meta 推翻了原處置並將其從 Facebook 中移除。

本案例讓許多大眾擔憂 Meta 廉正選舉相關工作在巴西 2022 年大選和其他地方的選舉等背景下的效力。質疑選舉的廉正性通常會被認為是受保護的言論，但在某些情況下，眾多試圖破壞選舉的網路和現實生活宣稱內容（如本案例所示）可能會導致現實世界的暴力行為。而在巴西，每項警告訊號都顯示出會導致此類暴力。雖然監察委員會認知到 Meta 在選舉期間和選舉後制訂了數項風險評估和緩解措施，但有鑑於其平台被用來在選舉中煽動暴力的潛在風險，Meta 應持續加強努力，以防止、緩解和解決負面結果。Meta 的廉正選舉相關工作應涵蓋選後階段，以應對政權交接背景下的暴力風險。

監察委員會因此建議 Meta 制訂一項評估該公司廉正選舉相關工作並就此問題進行公開報告的架構。此類架構應包括 Meta 廉正選舉相關工作最相關層面的成功度衡量指標，讓該公司不僅能識別並糾正錯誤，還能追蹤其措施在關鍵情況下的效力。監察委員會也建議 Meta 明確說明其為了預防和解決在選舉背景下或其他高風險事件中所產生的潛在傷害風險而制訂的不同協定和措施，其中包括命名和描述這些協定、其目標、其彼此間的聯絡點和之間的區別。此類協定必須更為有效、擁有明確的指揮鏈，並具備充足的人員，特別是在政治暴力風險加劇的選舉背景下運作時。這些建議將有助於改善公司整體的內容審核系統，讓Meta 更能預防其平台被用來推廣政治暴力，並更普遍地加強其對於選舉相關暴力的應對。

2.案例說明和背景

2023 年 1 月 3 日，某位用戶發佈了一段有關 2022 年 巴西大選的影片。葡萄牙文的說明文字含有一段「besiege」（包圍）巴西國會是「the last alternative」（最後手段）的呼籲。這部 1 分 32 秒長的影片展示了一位著名巴西將軍暨前總統 Jair Bolsonaro 連任支持者的演講片段。在影片中，這位身穿制服的將軍呼籲民眾「hit the streets」（走上街頭）並「go to the National Congress … [and the] Supreme Court.」（前往國民議會……[和] 最高法院）。緊接著是一系列的圖像，其中一張描述巴西總統府、國會和最高法院的所在地──巴西利亞的三權廣場發生大火。疊壓在圖像上的葡萄牙文文字寫道：「Come to Brasília!Let’s Storm it!Let’s besiege the three powers”（快來巴西利亞！大家蜂擁而上！我們要包圍三權廣場）。疊壓在另一張圖像上的文字寫道：「we demand the source code」（我們要求公佈原始碼）。這是示威者用來質疑巴西電子投票機制可靠性的標語。這段影片的播放次數超過 18,000 次、無人分享。

該內容發佈的兩天前，Bolsonaro 的選舉對手 Luiz Inácio Lula da Silva在 2022 年 10 月 30 日的第二輪總統大選中以 50.9% 的選票勝出，宣誓成為巴西總統。在兩輪投票之前、之間和之後等期間，由於受到即將發生選舉舞弊等相關宣稱內容的鼓動，政治暴力的風險因而加劇。其前提是基於巴西的電子投票機容易受到駭客入侵。在選舉前，時任總統 Bolsonaro 助長了對選舉系統的不信任，在沒有支持證據的情況下指控舞弊，並聲稱電子投票機不可靠。部分軍方官員贊同類似的選舉舞弊宣稱內容，並表示贊成將軍隊作為選舉糾紛的仲裁者。有幾則在 Meta 平台上攻擊選舉合法性的政治性廣告遭到檢舉，其中包括抨擊司法機關和鼓吹軍事政變的貼文和影片。此外，全球見證（Global Witness）發佈了一份有關巴西的報告，其中描述違反《社群守則》的政治性廣告如何獲得該公司核准並在 Meta 平台上流傳。調查結果追蹤了該組織有關緬甸和肯亞等其他其他國家／地區的類似報告。

選後期間伴隨著內亂，其中包括抗議、路障，以及在軍事基地前紮營，呼籲武裝部隊推翻選舉結果。根據監察委員會諮詢的專家表示，本案例中的影片於 2022 年 10 月（亦即選舉結果公佈後不久）首次出現在網路上；而直到 1 月 8 日暴動前，類似的內容仍持續保留在不同的社群媒體平台上。2022 年 12 月 12 日，亦即高級選舉法院確認 Lula 勝出的同一天，一群支持 Bolsonaro 的抗議人士試圖闖入巴西利亞的聯邦警察總部。曾發生幾起惡意毀損行為。2022 年 12 月 24 日，該國位於巴西利亞的國際機場曾發生一起炸彈襲擊未遂事件。負責襲擊的人士遭到逮捕，並坦承其目的是為了吸引大眾對其支持政變理念的關注。

巴西政治暴力風險的加劇並未隨著新當選的總統於 2023 年 1 月 1 日就任而趨緩。根據監察委員會委託進行的研究，投票機相關不實宣稱內容在第一輪和第二輪投票後於 Meta 平台上最為盛行，並於 Lula 勝出後的幾週內再次出現。此外，在 1 月 8 日前幾天，Bolsonaro 的支持者使用了一些以密碼書寫的口號來鼓動巴西利亞的抗議活動，這些抗議係專門針對政府大樓。大部分的物流組織工作似乎是透過 Facebook 以外的溝通管道來完成。

美洲國家組織（Organization of American States）和卡特中心（Carter Center）等國際選舉觀察團均表示並無實質性的舞弊證據，而儘管有嚴重極化之選民狀態的壓力，選舉仍是以自由且公平的方式進行。巴西國防部也正式觀察選舉，並指出沒有異常情形或舞弊的證據，雖然其隨後發佈了一項矛盾的聲明，表示武裝部隊「do not rule out the possibility of fraud」（不排除舞弊的可能性）。在巴西，國防部負責監督武裝部隊的工作。

緊張局勢於 1 月 8 日達到高潮，當時前總統 Jair Bolsonaro 的支持者闖進位於本案例內容中所提及之巴西利亞「三權廣場」的國民議會、最高法院及總統府，威嚇警方並毀損建物。約有 1,400 位民眾因參與 1 月 8 日暴動而遭到逮捕，其中約有 600 日仍在羈押中。

在發生 1 月 8 日的事件後，聯合國譴責使用暴力，表示這是「culmination of the sustained distortion of facts and incitement to violence and hatred by political, social and economic actors who have been fueling an atmosphere of distrust, division, and destruction by rejecting the result of democratic elections」（政治、社會和經濟行為體持續歪曲事實並煽動暴力與仇恨達到高潮的結果，這些行為體拒絕民主選舉結果，從而助長了不信任、分裂和破壞的氛圍）、並重申其對巴西民主機構的承諾與信心。公眾評論和監察委員會諮詢的專家均指出，先發制人地懷疑巴西選舉制度廉正性的宣稱內容對推動政治極化和促成現實世界政治暴力等方面造成有害影響（請見 Dangerous Speech Project [PC-11010]、LARDEM - Clínica de Direitos Humanos da Pontifícia Universidade Católica do Paraná [PC-11011]、Instituto Vero [PC-11015]、ModeraLab [PC-11016]、Campaign Legal Center [PC-11017]、Center for Democracy & Technology [PC-11018]、InternetLab [PC-11019] 和 Coalizão Direitos na Rede [PC-11020] 的公眾評論）。

2023 年 1 月 9 日，Meta 根據危險人物和組織政策宣布 1 月 8 日的暴動為「違規事件」，並表示其將移除「支持或讚揚這些行動的內容。」該公司也宣布，「[在] 選舉之前」，其已「將巴西指定為暫時性高風險地點」，並「已在移除呼籲民眾拿起武器或強行入侵國會、總統府和其他聯邦大樓的內容。」

1 月 3 日，亦即內容發佈當天，有一名用戶檢舉該內容違反 Meta《社群守則》中有關暴力和煽動仇恨的規定，其禁止用戶號召民眾「forcibly enter locations … where there are temporary signals of a heightened risk of violence or offline harm」（強行進入……暫時有高風險發生暴力或現實世界傷害事件的特定地點）。在 1 月 3 日到 4 日這段期間，總共有四名用戶檢舉該內容七次。首次檢舉後的人工審查結果，審核人員認為該內容並未違反 Meta 的政策。用戶提出申訴，不過第二名審核人員維持原本的處置。隔天，其餘六次的檢舉在經過五名不同審核人員的審查後，一致認為其並未違反 Meta 的政策。因此，系統未將該內容向上呈報給政策或特定領域的專家進行再次審查。對於監察委員會的提問，Meta 澄清道，審查內容的七位人士都位於歐洲。據 Meta 表示，他們均能流利使用葡萄牙文，並具有審查巴西內容的語言和文化專長。

有鑑於監察委員會揀選此案例，Meta 判定先前屢次將內容留置在 Facebook 上的處置有誤。2023 年 1 月 20 日，在監察委員會揀選本案例後，Meta 移除該內容、懲處該名內容創作者的帳號，並且實施 24 小時的功能限制來防止該名創作者在該期間內創作新內容。儘管 Meta 採取了行動，公民社會團體 Ekō 向監察委員會提交的公眾評論和其他報告均強調，即使在監察委員會提請 Meta 注意此案例後，類似內容仍持續保留在 Facebook 上（PC-11000）。

3.監察委員會相關職權及其涵蓋範圍

若有用戶檢舉內容而該內容後來獲得保留，該名先前檢舉內容的用戶向監察委員會提出申訴後，監察委員會有權審查 Meta 的處置（章程第 2 條第 1 節；規章制度第 3 條第 1 節）。監察委員會得維持或推翻 Meta 的處置（章程第 3 條第 5 節）、且監察委員會的裁決對 Meta 具有拘束力（章程第 4 條）。Meta 亦須評估就具有相似背景資訊之相同內容套用處置的可行性（章程第 4 條）。監察委員會的裁決可包含不具拘束力的建議，而 Meta 必須做出回應（章程第 3 條第 4 節；第 4 條）。若 Meta 承諾針對建議採取行動，監察委員會將監督其實施狀況。

當監察委員會選定如本案例一樣（亦即 Meta 後續承認犯錯）的案例時，監察委員會會審查原始處置，以深入瞭解導致錯誤的政策參數和內容審核程序。監察委員會隨後會試圖解決其在 Meta 基本政策或程序中找到的問題。監察委員會也會試圖為 Meta 提供建議，以便改善政策執行的準確度，並於未來公平對待用戶。

4.權力來源和準則

監察委員會對於此案例的分析結果係以下列標準和先例為依據：

I.監察委員會裁決：

監察委員會之前最相關的裁決包括：

• 「美國前總統川普帳號遭停權」（案例裁決 2021-001-FB-FBR）：監察委員會指出，在選舉背景下，Meta 的人權責任必須維護政治言論自由，並同時避免其他人權受到嚴重傷害。
• 「緬甸 Bot（機器人程式）」（案例裁決 2021-007-FB-UA）：監察委員會強調在政治危機時期保護政治性言論的重要性。
• 「提格雷通訊事務局」（案例裁決 2022-006-FB-MR）：監察委員會強調，Meta 有責任建立一個規範明確、公開透明的系統來審核衝突地區的內容，以降低其平台被用來煽動暴力的風險。
• 「Knin 卡通片」（案例裁決 2022-001-FB-UA）：監察委員會呼籲 Meta 更清楚說明如何將內容向上呈報給特定領域的專家。

II.Meta 的內容政策：

《社群守則》暴力和煽動仇恨相關規則

根據《社群守則》暴力和煽動仇恨相關規則的規定，Meta 不允許「意圖或提倡強行進入特定地點、號召行動，或意欲強行進入或在特定條件下強行進入暫時有高風險發生暴力或現實世界傷害事件的地點之陳述，這類地點包括但不限於宗教場所、教育機構、投開票所，或用於計票或實施投票的地點。」這項《社群守則》的政策宗旨係為了「避免可能與出現在 Meta 平台上之內容相關的潛在現實生活傷害。」同時，Meta 也認知到「人們經常會以開玩笑的方式做出威脅或聲稱要採取暴力手段，藉此表達不屑或不認同。」因此，當 Meta 認為「會造成實際人身傷害，或對公共安全有直接威脅」，該公司就會移除相關內容。判斷特定內容是否構成具體威脅時，Meta 也會考量「語言和情境等因素。」

監察委員會的分析也參考了 Meta 對「表達意見」的承諾（該公司稱其為「核心價值」）以及「用戶安全」價值。

III.Meta 的人權責任

聯合國人權理事會於 2011 年通過的《聯合國工商企業與人權指導原則》（UN Guiding Principles on Business and Human Rights，UNGPs）、為公司的人權責任建置了自願性架構。2021 年，Meta 宣佈《企業人權政策》，於其中重申該公司依循 UNGPs 尊重人權的承諾。

監察委員會依據下列國際標準，分析 Meta 在本案例的人權責任：

• 意見和表達自由權：聯合國人權事務委員會《公民與政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights，ICCPR）第 19 條和第 20 條，第 34 號一般性意見（2011 年）；2019 年 1 月對數位時代中之選舉的研究報告（2019 年）：聯合國言論和表達自由特別報告員所提交的專題報告：A/HRC/38/35（2018 年）和 A/74/486（2019 年）；《拉巴特行動計畫》（Rabat Plan of Action）、聯合國人權事務高級專員的報告：A/HRC/22/17/Add.4（2013 年）。
• 和平集會權：ICCPR 第 21 條；人權事務委員會第 37 號一般性意見（2020 年）。
• 生存權：ICCPR 第 6 條。
• 參與政事的權利及選舉權：ICCPR 第 25 條。

5.用戶提交的資料

檢舉內容的用戶在提交給監察委員會的申訴中表示他們「have already reported this and countless other videos to Facebook and the answer is always the same, that it doesn’t violate the Community Standards」（已向 Facebook 檢舉這部以及其他眾多影片，而回答總是一樣的，亦即其並未違反《社群守則》）。該名用戶進一步將前述內容煽動暴力行為的潛在意圖，與巴西當地由「who do not accept the results of elections」（拒絕接受選舉結果）之民眾所採取的行動連結在一起。

6.Meta 提交的資料

當監察委員會將此案例提請 Meta 注意時，該公司判定其保留該內容的原處置有誤。Meta 向監察委員會提供了巴西在總統大選前、選舉期間和選後的社會和政治背景相關廣泛分析，以證明本案例中移除內容的處置是合理的作法（雖然有所延誤）。該公司隨後向監察委員會提供了「可能導致」持續性政策執行錯誤的可能因素。

Meta 表示，該公司認為「說明文字和影片中多次提及『包圍』高風險地點並未單獨達到 [暴力和煽動仇恨] 政策所規定之『強行進入』的程度。」然而，「呼籲民眾『Come to Brasília!Let’s storm it!Let’s besiege the three powers』（快來巴西利亞！大家蜂擁而上！我們要包圍三權廣場）並搭配三權廣場著火的圖像讓強行進入這些著名地點的意圖十分明顯。」

據 Meta 表示，儘管該公司認知到其平台「是政治討論的重要場所，特別是在選舉期間」，但這些內容並不符合新聞價值容許差別的標準。在本案例中，有鑑於該內容「明確呼籲暴力」，而且「在巴西總統大選和 Lula 就任後，現實世界傷害的風險加劇」，其公共利益價值並未大於傷害風險。Meta 未發現任何跡象顯示分享該內容是為了譴責或引起他人對呼籲暴力的關注。該公司仍認為其移除該內容的最終處置符合其價值以及國際人權標準。

為了解決選舉和其他危機情況，Meta 制訂了數項風險評估和緩解措施，這些是由不同的團隊負責，並可同時或單獨適用。根據各自的風險評估，每項都有不同的強度「層級」或「程度。」

• 由 Meta 內部的產品團隊執行的廉正國家／地區優先順序政策（又名風險分級系統）為產品資源投入的長期優先順序提供了一項架構。雖然 Meta 表示此程序對短期危機沒有作用，但其確實每年評估兩次所有國家／地區的新興風險／威脅。
• 誠信產品營運中心（Integrity Product Operations Center，IPOC）匯集全公司跨部門團隊的特定領域專家，以「即時應對潛在的問題和趨勢。」建立 IPOC 是為了快速評估大量問題、識別風險，並判斷如何在危機或高風險情況下解決這些問題。專門針對選舉的 IPOC 稱為選舉作業中心。
• 選舉作業中心能提供「對關鍵選舉問題的即時觀察，例如為阻止民眾投票所做的努力、垃圾訊息的增加、潛在的境外干預，或針對違反 [Meta] 政策內容進行的檢舉」，並「監測其他社群網路和傳統媒體的新聞報導和選舉相關活動。」這些中心為 Meta 提供「整體觀點，並協助追蹤會快速瘋傳的內容類型」，以「加快」該公司對這些威脅的回應時間。選舉作業中心的部分準備工作涉及「廣泛的情境規劃，以找出潛在的威脅──從騷擾到勸阻選民投票──並提前制訂系統和程序以便有效應對。」
• 最後，危機政策協定是 Meta 採用的架構，用於制訂針對新興危機的時效性政策專屬因應措施。Meta 之所以研擬此協定，乃是因應監察委員會針對美國前總統川普帳號遭停權案例所提出的建議事項。根據此協定，Meta 建立了三項危機類別，並據以採取特定措施來緩解風險。例如，第一類危機係因「執法機關或軍方的行動增加」或「預先計劃的高風險選舉或即將爆發的事件」而觸發。

負責 2022 年巴西大選的選舉作業中心於 2022 年 9 月至 11 月的幾個不同時間點運作，包括第一輪和第二輪選舉期間。然而，該內容於 2023 年 1 月 3 日發佈時，選舉作業中心（亦即 IPOC）並未設立。Meta 將「選後動亂」指定為危機政策協定所規定的危機，以協助該公司評估如何盡力緩解內容危機。

對於監察委員會有關巴西選舉前、選舉期間和選後 Meta 平台上數位趨勢的提問，該公司表示，作為其「選舉準備和應對工作的一環，有許多團隊識別了選舉相關的內容趨勢，並將其納入 [該公司的] 風險緩解策略。」這些項目包括：「（i）與煽動或傳播暴力威脅相關的風險；（ii）錯誤資訊；以及（iii）企業誠信，其中包括有關可能濫用含有害內容之廣告的風險……或試圖以操縱或破壞公開辯論的方式進行宣傳活動。」Meta 表示，「除其他因素外，這些結果有助於為眾多產品和政策的緩解提供資訊。」然而，Meta 沒有關於特定宣稱內容（例如選舉舞弊、呼籲前往巴西利亞或強行入侵聯邦政府大樓、呼籲軍事干預）的「盛行率資料」，因為一般來說，該公司的「政策執行系統」係「根據這些宣稱內容所違反的政策來進行監測和追蹤。」

監察委員會以書面向 Meta 詢問了 15 個問題，其中 5 個是後續問題，係關於選舉作業中心運作方式的口頭簡報。問題涉及：可用於解決 Meta 平台上預謀行為的政策作法；2022 年巴西大選前發現的風險；巴西大選選舉作業中心與危機政策協定之間的關係；Meta 在區分合法的政治組織和有害的預謀行為時如何劃清界線；選前、選舉期間和選後巴西 Meta 平台上的數位趨勢，以及審查案例內容之內容審核人員的語言能力。

Meta 回答了 13 個問題。Meta 並未回答兩個問題，一個涉及政治性廣告和錯誤資訊之間的關係，另一個則涉及 2022 年巴西選舉之選舉作業中心設立期間網頁和帳號的移除數量。Meta 也告訴監察委員會，除了已公開分享的內容撤下數量之外，該公司沒有更多關於在巴西 2022 年選舉背景下內容審核的一般資料可以隨時與監察委員會分享。Meta 進一步解釋道，該公司不會在選舉背景下根據一套特定的成功度衡量指標和基準來評估其表現。在回答監察委員會的問題時，Meta 提出為資源排定優先排序的必要性，並表示不可能在判定案例的時間範圍內提供所要求的資料。

7.公眾評論

監察委員會收到 18 則與本案例相關的公眾評論，其中十一則來自拉丁美洲和加勒比海地區、三則來自美國和加拿大、兩則來自中東和北非、一則來自亞太地區和大洋洲，其餘一則來自中亞和南亞。此外，監察委員會在 2023 年 2 月與來自巴西和拉丁美洲的利害關係人組織了一場圓桌會議，主題為「Content Moderation and Political Transitions」（內容審核與政治變遷）。

提交資料涵蓋以下主題：2022 年巴西選舉前、選舉期間和選後社群媒體平台上累積的選舉舞弊和呼籲軍事政變相關有害宣稱內容；選舉相關虛假資訊；Meta 的廉正選舉相關工作；Meta 在民主政權交接背景下保護用戶權利的責任；選舉拒絕主義和政治暴力之間的關係；以及內容審查人員對當地政治背景熟悉度的重要性。

若要閱讀此案例的相關公眾評論，請點擊這裡。

8.監察委員會分析

監察委員會透過分析 Meta 的內容政策、人權責任和價值，檢驗是否應移除本內容。之所以選定本案例是因為其讓監察委員會能夠評估 Meta 如何區分其平台上的和平組織活動和煽動或預謀暴力行動，特別是在政權交接的背景下。此外，考量到選後期間是對選舉廉正度提出質疑並保證合法選舉結果得到尊重的關鍵時刻，本案例讓監察委員會能夠更廣泛地檢驗 Meta 的廉正選舉相關工作（更具體來說，在巴西的廉正選舉相關工作）。因此，監察委員會認為巴西的廉正選舉相關工作應涵蓋選舉過程本身和選後期間（因為後者也容易受到操縱）、選舉相關錯誤資訊，以及暴力威脅。本案例屬於監察委員會的「選舉和公民領域」 策略性優先順序。

8.1 遵守 Meta 的內容政策

I.內容規則

暴力和煽動仇恨

監察委員會認為，本案例中的內容違反了《社群守則》暴力和煽動仇恨相關規則禁止呼籲強行進入某些高風險地點的規定。監察委員會認為，雖然 Meta 的「表達意見」價值在選舉過程（包括選後期間）當中格外相關，但在本案例中，移除內容對推動 Meta 的「用戶安全」價值而言是必要之舉。

若要認定違反反對呼籲強行進入高風險地點的政策條文，必須符合兩項「高風險」的指定項目。首先，該地點必須被視為「具有高風險」；第二，其必須位於被單獨指定為「暫時性高風險地點」的地區或周遭。Meta 對內容審查人員的具體指示為「在臨時高風險地點內 [移] 除行動呼籲、意圖聲明、鼓吹聲明，以及意欲強行進入高風險地點的聲明。」

Meta 將「高風險地點」定義為「因可能成為暴力目標而被視為高風險的永久性或暫時性地點。」永久性高風險地點包括「高風險人士或其家人的工作地點或住處（例如新聞組織總部、醫療中心、實驗室、警察局、政府辦公室等等；在當地、地區或國家選舉期間用作選民登記中心、投票地點、計票地點的設施（例如當地圖書館、政府大樓、社區或公民中心等等）或用於選舉管理的場所。」據 Meta 表示，巴西國會、最高法院和總統辦公室都是永久性的「高風險地點」，因為這些都是高風險人士或其家人的工作地點或住處。

對更廣大區域或周遭的額外「暫時性高風險地點」指定涵蓋任何「[Meta 以其身分在一定時間內臨時指定的地點]。」將地點指定為暫時性高風險地點係根據眾多因素，包括「過去 7 天內該地點的抗議活動是否有發生重度暴力行為」；「有證據顯示與當地內亂或爭議性法院判決相關的暴力風險增加」；「執法機關、內部安全報告或信賴的合作夥伴評估該地點可能發生立即性的暴力」；「有證據顯示在該地點有預先計劃或進行中的抗議活動，或在組織者呼籲使用武器或攜帶武器至抗議地點的地點有預先計劃或進行中的抗議活動」；以及「內部團隊評估安全性疑慮大於對自衛和自決之意見表達的影響。」一旦指定了暫時性高風險地點，該指定就會與 Meta 的內部團隊分享。雖然此類指定有時間限制，但該公司偶爾會予以延長。據 Meta 表示，暫時性高風險地點的指定會導致其「在用戶檢舉 [該內容] 前」主動審查內容。

針對 2022 年的選舉，Meta 將巴西全國指定為暫時性高風險地點。該指定最初是在 2022 年 9 月 1 日制訂，其根據為 Meta 對有關持續性內亂和選舉相關動亂之暴力風險增加的評估。該指定遭延長至涵蓋 2022 年 10 月的選舉及其後續期間，直到 2023 年 2 月 22 日。該指定在案例內容發佈時即存在。

據 Meta 表示，若要認定某則內容違反政策，兩項指定都必須同時存在，就如同這則受到分析的貼文。據 Meta 表示，這項雙重要求有助於確保呼籲抗議活動不會受到廣泛壓制，而且只有可能導致暴力的內容才會遭到移除。

有鑑於上述情況，監察委員會認為 Meta 的最初處置（亦即該內容應在政治暴力加劇期間予以保留）明顯背離其自己的標準，因為該內容清楚明瞭地呼籲強行進入位於巴西利亞三權廣場的政府大樓，而其為位於巴西「暫時性高風險地點」的「高風險地點」。

II.政策執行處置

據 Meta 表示，有七名具備必要語言和文化專長的人工審核人員審查了該內容。Meta 並未指示大規模的審查人員記錄其做出處置的理由。當監察委員會選擇審查本案例時，Meta 的內部團隊進行了分析，結論是三項可能的因素「可能促成」持續性的政策執行錯誤：（1）審查人員可能誤解了用戶的意圖（行動呼籲）、原因可能是缺少標點符號，導致將內容誤認為是對事件的中立評論；或（2）儘管有正確的守則，但由於對各種來源之高風險事件相關內容的處理進行多次更新，審稿人仍做出錯誤處置；或（3）審查人員可能未看到影片中的違規情況。

因素 1 和 3 顯示審核人員並未仔細審查此內容，也未看完整段影片，因為其所包含的潛在 Meta 政策違規內容十分明顯。然而，Meta 並未提供任何解釋，說明為何未將該內容向上呈報給特定領域和政策的專家作進一步分析。儘管該內容來自的國家在發佈和檢舉內容時已指定為「暫時性高風險地點」（其根據為一條只會在此指定存在時才啟用的政策條文）、但內容並未被向上呈報。而儘管有巴西的整體網路和現實生活背景，該內容也未被向上呈報（請見第 2 節）。

Meta 已告知監察委員會，內容審查人員需要處理大量內容，因此不一定會看完整段影片。然而，在已觸發特定政策作法而暴力風險加劇的情況下，監察委員會預期內容審查人員會看完整段影片，並向上呈報潛在的違規內容。

關於因素 2，雖然 Meta 表示該公司會通知大規模審查人員臨時性高風險地點的指定，但承認其在將推廣該措施和其他選舉專屬風險緩解措施等方面可能有所缺失。推廣此類資訊能讓內容審查人員偵測、移除或向上呈報有問題的內容（例如本案例中的影片）。當時在巴西採取不同的評估和緩解措施顯示出這些措施可能需要有更清楚的說明以及更明確的指揮鏈，以便讓該公司的廉正選舉相關工作更加有效。

雖然 Meta 最終決定撤下內容，監察委員會深為擔憂的是，即使發佈該內容時巴西正處於內亂之中，而且在 1 月 8 日暴動前的幾個月和幾週內，類似的網路內容已廣為流傳，但 Meta 的內容審核人員一再將此內容評估為未違規，且未將其向上呈報進行進一步審查──儘管其中包含背景提示。這樣的擔憂因以下事實而變得更加複雜：當監察委員會要求 Meta 提供巴西選舉前、選舉期間和選後其平台上選舉相關特定宣稱內容的資訊時，該公司解釋道其沒有此類盛行率資料（請見第 6 節）。本案例中的內容最終在超過兩週後（在其所稱的違規事件已發生後）才遭到移除，而且是在監察委員會提請 Meta 注意此案例後才遭到移除。

Meta 認知到巴西的暴力風險加劇，首先在內容發佈之前、之間和之後採取了各種風險評估措施，並在該公司決定最終移除該內容時直接向監察委員會報告。然而，該公司的審查人員始終未能充分執行其《社群守則》，特別是由臨時性高風險地點指定所觸發之暴力和煽動仇恨相關《社群守則》中的政策條文。儘管潛在的違規內容十分明顯，而且當時 Facebook 上也有類似的內容在流傳（請見第 2 和第 8.2 節）、但在監察委員會揀選之前，該內容並未被向上呈報，顯示出向上呈報管道可能不夠明確和有效（請見 Knin 卡通片案例）。這也表明 Meta 有必要改善其有關選舉的防護措施。正如監察委員會在先前的裁決中所指出，大規模審查人員務必具備足夠的語言和背景知識，並擁有必要工具和管道來向上呈報潛在的違規內容。

III.資訊透明度

監察委員會認知到 Meta 為保障 2022 年巴西選舉所付出的重大努力。2022 年 8 月，當競選期正式開始時，Meta 公開宣佈其在該國的選舉相關措施計畫。該公司與巴西高級選舉法院合作，在 Facebook 和 Instagram 上有關選舉的貼文中加入標籤，「將用戶導向選舉司法網站上的可靠資訊。」據 Meta 表示，此舉導致網站瀏覽量「增加 10 倍。」這項合作也讓高級選舉法院能直接向 Meta 檢舉潛在的違規內容。Meta 為巴西各地的選舉官員舉辦了培訓課程，解釋該公司的《社群守則》以及如何解決 Facebook 和 Instagram 上的錯誤資訊。Meta 也禁止「呼籲對即將舉行之選舉的合法性提出質疑」的付費廣告。此外，該公司實施了 WhatsApp 轉寄次數上限，讓一則訊息一次只能轉傳到一個 WhatsApp 群組。最後，Meta 報告了根據各種《社群守則》（例如暴力和煽動仇恨、仇恨言論、以及霸凌和騷擾政策）規定移除的內容數量，以及將用戶引導至巴西選舉相關權威資訊之選舉標籤的總點閱次數。

然而，當監察委員會詢問其在 2022 年巴西選舉背景下的廉正選舉相關工作時，Meta 表示，除了報告選舉標籤的內容撤下數量、瀏覽數和點閱次數等數據外，該公司並未採用任何特定衡量指標來衡量其廉正選舉相關工作的整體成功程度。監察委員會也指出，從 Meta 在其政策公開透明平台中的披露事項以及其與監察委員會的交流來看，其並不清楚該公司的不同風險評估措施和協定如何獨立或同時運作（請見上方第 6 節）。Meta 應詳加說明這些不同協定之間的聯絡點、更清楚解釋其彼此間的區別，以及內容政策的執行究竟如何受其影響。

監察委員會收到的眾多公眾評論（Ekō [PC-11000]、Dangerous Speech Project [PC-11010]、ModeraLab [PC-11016]、Campaign Legal Center [PC-11017]、InternetLab [PC-11019] 和 Coalizão Direitos na Rede [PC-11020]）均表示該公司為保障巴西選舉所付出的努力並不足夠。雖然監察委員會認知到大規模審核內容所既有的挑戰，但在選舉和其他高風險的背景下，Meta 預防、緩解和解決負面人權影響的責任格外重大，並需要該公司建立有效的防範原則。本案例中的政策執行錯誤似乎並非獨立事件。據 Ekō（PC-11000）表示，即使在 1 月 8 日暴動之後，類似內容仍保留在 Facebook 上。

資訊透明度應該提高，以便評估 Meta 的措施在整個選舉背景下是否充分且足夠。缺乏可供監察委員會審查的數據讓監察委員會無法充分評估本案例中的政策執行錯誤，以及不同利害關係人所提出的擔憂是否為該公司政策與政策執行方法中系統性問題的徵兆，也破壞了監察委員會向 Meta 提出更具體建議（亦即如何進一步改善其世界各地之廉正選舉相關工作）的能力。

Meta 目前的數據披露事項（主要為內容撤下數量）無法完整反映出其在特定市場實施之廉正選舉相關措施的成果。例如，其並未包括有關選舉背景下重要政策（例如暴力和煽動仇恨相關《社群守則》）的政策執行準確度，也未包括 Meta 最初核准但後來發現違反其政策之政治性廣告的百分比。使用此類衡量指標來執行統計稽核不僅讓 Meta 能夠糾正錯誤，也可追蹤其措施的效力，因為正確的作法最為重要。

若無此類資訊，監察委員會和大眾就都無法更廣泛地評估 Meta 廉正選舉相關工作的效力。考量到許多政治暴力事件往往是由選舉相關糾紛所引起或加劇，其中有害內容在現實世界的暴力行為發生前或發生期間保留在網路上（請見「緬甸 Bot（機器人程式）」(2021-007-FB-UA)、「提格雷通訊事務局」（2022-006-FB-MR）和「美國前總統川普帳號遭停權」（2021-001-FB-FBR））、這一點十分重要。

因此，監察委員會認為 Meta 應制訂一項評估該公司廉正選舉相關工作並就此問題進行公開報告的架構。這是為了向該公司提供相關資料以改善其整體的內容審核系統，並決定如何在選舉背景下最妥善地運用其資源。該架構也應協助 Meta 有效運用當地知識，並識別和評估旨在破壞民主程序的預謀網路和現實世界宣傳活動。此外，這項框架應有助於 Meta 建立永久性的意見回饋管道，並判定當政治暴力在選舉程序正式結束後持續存在時應採取的措施。最後，監察委員會指出，如前所述，Meta 在選舉相關背景下的不同風險評估措施與協定（例如 IPOC、廉正國家／地區優先順序政策和危機政策協定，請見上方第 6 節）之間的銜接需要通過審查，並更清楚地向大眾解釋。

8.2 遵循 Meta 的人權責任

表達自由（ICCPR 第 19 條）

意見和表達自由是「民主社會的一個核心支柱;是舉行自由和公平選舉進程以及富有實際意義和具有代表性的公開政治話語的保證」（聯合國意見和表達自由特別報告員，2019 年 1 月研究報告第 2 頁）。ICCPR 第 19 條針對表達自由給予廣泛保障，尤其是針對政治性言論。若國家要限制表達自由，必須符合合法性、正當性、必要性和相稱性等要求（ICCPR 第 19 條第 3 款）。這些要求通常稱為「三項檢驗。」監察委員會係使用此架構來解讀 Meta 的自願性人權承諾。

I.合法性（規則具備清楚易懂的特性）

根據國際人權法，合法性原則規定限制表達自由的規則必須清楚明確且公知於眾（第 34 號一般性意見第 25 款）、對於社群媒體公司的規則，聯合國表達自由特別報告員表示其必須明確且具體（A/HRC/38/35 第 46 段）。使用 Meta 平台的用戶應能存取並瞭解規則，而內容審核人員應擁有清楚的指引，告知其政策執行方式。

監察委員會認為，Meta 明確規定禁止呼籲強行進入某些高風險地點的內容，而觸發該禁令的確切條件也一樣明確，而這些均適用於本案例的事實。案例內容很容易被用戶和內容審查人員解讀為違規內容，特別是在巴西的內亂背景下。因此，監察委員會認為符合合法性要求。

II.正當目的

針對表達自由之限制（ICCPR 第 19 條）必須符合正當目的。暴力和煽動仇恨政策致力於「避免對人們造成現實生活層面的傷害」，方法是移除「會造成實際人身傷害，或對公共安全有直接威脅」的內容。這項政策符合保護生命權（ICCPR 第 6 條）和公共秩序及國家安全（ICCPR 第 19 條第 3 款）等他人權利之正當目的。在選舉背景下，此政策也得追求保護他人投票和參與政事之權利的正當目的（ICCPR 第 25 條）。

III.必要性和符合比例原則

必要性和符合比例的原則規定，任何對表達自由的限制措施皆須「適合用來實現保護功能；必須是可用來實現保護功能的諸種手段中侵犯性最小的一個；[且] 必須與要保護的權益符合比例原則」（第 34 號一般性意見第 33 和第 34 款）。如同先前涉及煽動暴力的案例，監察委員會認為六項聯合國《拉巴特行動計畫》要素與判定限制的必要性和相稱性有關（例如，請見：美國前總統川普帳號遭停權案例）。

監察委員會認知到，在許多政治環境中，質疑選舉或選舉系統的廉正度是民眾合法行使之表達和抗議自由的權利，即使有發生獨立的暴力事件。基於其政治性訊息，他們享有更高程度的保護（第 37 號意見第19 和第 32 款）。然而，監察委員會指出本案例的情況並非如此。在受保護的政治性言論和煽動暴力以推翻合法民選結果之間，有至關重要的界線。根據《拉巴特行動計畫》中所概述的因素，本案例明顯達到言論限制的門檻。監察委員會認為案例內容中的幾項要素與其分析相關：呼籲「包圍」巴西國會以做為「最後的替代方案」並「蜂擁而上」「三權廣場」；包含著名巴西將軍呼籲「hit the streets」（走上街頭）並「go to the National Congress … [and the] Supreme Court」（前往國民議會……[和] 最高法院）的影片；背景中聯邦政府大樓燃燒的圖像；以及要求提供「the source code」（原始碼）。在 Bolsonaro 對選舉結果提出異議並要求發起軍事政變這項更廣泛的巴西背景下，上述項目都是在明確呼籲入侵和掌控政府大樓。發言者的意圖、言論的內容及其影響範圍，以及在巴西當時政治背景下造成迫切性傷害的可能性，在在都證實移除該貼文是合理的作法。

該內容是在政治暴力風險加劇的背景下發佈，當時持續流傳著要求武裝部隊推翻選舉結果的呼聲。在此同時，有民眾使用以密碼書寫的口號來鼓動專門針對巴西利亞政府大樓的抗議活動（請見第 2 節）。在這方面，監察委員會透過一些公眾評論（包括支持監察委員會委託之研究的 ITS Rio – Modera Lab（PC-11016）、Coalizão Direitos na Rede（PC-11020）、InternetLab（PC-11019）和 Ekō（PC-11000））所收到的資訊都顯示出類似內容在 1 月 8 日事件之前就已於社群媒體上廣為流傳。他們也強調了以下事項的急迫性：Bolsonaro 的支持者闖入三權廣場的大樓，並鼓動軍方透過軍事政變等方式進行干預。

有鑑於上述情況，監察委員會認為移除此內容符合該公司的人權責任。為了保護公職人員等人民的生命權，以及巴西的公共秩序，移除該內容是必要且相稱的回應。而在有破壞政權以民主方式轉移之企圖的背景下，移除此內容和類似內容對保護巴西民主的投票權和參與政事權而言也屬必要且相稱之舉。

Meta 的審查系統一直未能正確識別影片中的違規內容，或將其向上呈報進行進一步審查並移除案例內容，實屬嚴重問題，而監察委員會認為，如果 Meta 實施以下建議，該公司將能更妥善地解決這些問題。雖然 Meta 採取積極手段，改善其於巴西的廉正選舉相關工作，但在解決透過預謀宣傳活動（如巴西的案例）進行的潛在平台濫用行為方面，該公司的努力還不足夠。在本案例中，獲得保留並廣為分享的內容是當時在 巴西 Meta 平台上流傳的典型錯誤資訊和煽動。這進一步證實了以下說法：在 Meta 平台上有強大動員能力並具有影響力的帳號在鼓吹暴力方面有發揮作用。如同監察委員會所收到的公眾評論（請見 Instituto Vero [PC-11015]、ModeraLab [PC-11016]、InternetLab [PC-11019]、Instituto de Referência em Internet e Sociedade [PC-11021]）所表示，當個別內容是旨在擾亂民主程序之組織性預謀行動的一環時，審查和可能從 Meta 平台移除此類內容是不夠的，而且相對之下效果不彰。廉正選舉相關工作和危機協定需要解決這些較廣泛的數位趨勢。

8.3 具有相似背景資訊之相同內容

監察委員會對類似其所分析的內容在巴西 1 月 8 日暴動前幾個月激增表示擔憂。有鑑於 Meta 屢屢未能將此內容認定為違規，監察委員會將特別關注 Meta 將其處置應用於保留在該公司平台上並具有相似背景的相同內容，除非分享內容是為了譴責引起引起他人對將軍演講內容及呼籲闖入巴西利亞三權廣場大樓的關注。

9.監察委員會的裁決

監察委員會推翻 Meta 保留內容的原處置。

10.建議

A.政策執行

1. Meta 應制訂一項評估該公司廉正選舉相關工作的架構，其中包括建立並分享有關成功廉正選舉相關工作的衡量指標，包括有關 Meta 執行其內容政策和該公司廣告應對措施的衡量指標。Meta 制訂此架構（包括說明衡量指標和這些衡量指標的目標）、在政策公開透明平台中予以揭露、開始發佈國家／地區專屬報告，並公開揭露其整體廉政選舉相關工作因此評估而產生的任何變更後，監察委員會將視為該公司已實行此項建議。

B.資訊透明度

1. Meta 應在其政策公開透明平台中明確說明，除危機政策協定外，為了試圖預防和解決在選舉背景下或其他高風險事件中所產生的潛在傷害風險，該公司也會執行其他協定。除了命名和描述這些協定，該公司也應該概述其目標、這些不同協定彼此間的聯絡點和之間的區別。Meta 在其政策公開透明平台中發佈該資訊後，監察委員會將視為該公司已實行此項建議。

* 流程注意事項：

監察委員會的裁決是由五人審查小組進行審議，且裁決結果必須經由多數成員核准。監察委員會的裁決不一定代表所有成員的個人觀點。

為進行本次案例裁決，哥德堡大學（University of Gothenburg）的獨立研究機構受託代表監察委員會進行一項獨立研究，他們邀請來自六大洲超過 50 位社會科學家，以及全球超過 3,200 位國家／地區專家組成團隊。協助監察委員會做出裁決的還包括專精於地緣政治、信任與安全、技術等多種領域的諮詢公司 Duco Advisors。從事社群媒體趨勢開源研究並提供分析結果的組織 Memetica。由 Lionbridge Technologies, LLC 提供語言專業技能，該公司的專家能流利使用超過 350 種語言，並在全球 5,000 個城市提供服務。